Бути корисним

Більшість доходів державного бюджету України закладаються від сплати податків і зборів, а реалізація механізму їх стягнення покладається на органи державної влади.

Втім, з метою встановлення «дієвого» контролю над виконанням органами державної влади та їх посадовими особами вказаного зобов'язання законодавець вирішив криміналізувати діяння у вигляді видання нормативно-правових актів, що зменшують надходження до бюджету або збільшують витрати бюджету всупереч закону, закріпивши зміст зазначеного діяння в диспозиції статті 211 Кримінального кодексу (КК) України.

Разом з тим перш ніж провести аналіз доцільності криміналізації зазначеного діяння і правозастосовчого аспекту статті 211 КК України, потрібно дослідити і встановити теоретичні основи змісту даної норми.

На сторожі бюджету

Так, чинна редакція статті 211 КК України визначає, що способом вчинення злочину є видання нормативно-правових актів.

Згідно з пунктом 2.2 Змін до Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затверджених наказом Міністерства юстиції України від 2 серпня 2007 року No 592/5, нормативно-правовий акт - офіційний письмовий документ, прийнятий уповноваженим на це суб'єктом нормотворення у визначеній законодавством формі та за встановленою законодавством процедурою, спрямований на регулювання суспільних відносин, що містить норми права, має неперсоніфікований характер і розрахований на неодноразове застосування.

На нашу думку, із зазначеного випливає, що прийняття посадовою особою акта індивідуальної дії, який привів би до зменшення надходжень до бюджету або збільшив його витрати, не відповідає об'єктивній стороні досліджуваного кримінального злочину.

Разом з тим прийняття посадовою особою зазначеного акта правоохоронні органи можуть кваліфікувати за статтею 191 (розтрата майна) або статті 364 (зловживання владою або службовим становищем) КК України.

Диспозиція статті 211 КК України визначає, що об'єктом злочину є суспільні відносини щодо розподілу, перерозподілу і використання бюджетних коштів, які використовуються для забезпечення завдань і функцій, які здійснюються органами державної влади, органами місцевого самоврядування.

Крім того, для кваліфікації діяння за статтею 211 КК України відсутня необхідність в настанні суспільно небезпечних наслідків у вигляді матеріальної шкоди/збитків. Тобто тільки прийняття відповідного нормативно-правового акта може бути підставою для притягнення особи до відповідальності.

Суб'єктивна сторона характеризується виною у формі прямого умислу, проте мотиви і цілі на кваліфікацію злочину не впливають, а суб'єктом злочину, передбаченого статтею 211 КК України, є посадова особа, визначення якого міститься в статті 18 КК України.

Правозастосовна проблема

Слід звернути увагу, що відповідальність за статтею 211 КК України настає лише за умови, коли видання нормативно-правових актів, які зменшують надходження до бюджету або збільшують його видатки, здійснено всупереч закону.

Зазвичай термін «всупереч закону» в диспозиції статті 211 КК України розуміється в контексті невідповідності нормативно-правового акта положенням Бюджетного кодексу України, закону про державний бюджет України на поточний рік чи інших законів, якими регламентуються надходження в бюджет або його витрати.

Разом з тим зазначений термін є вкрай невдалим, оскільки залишає неврегульованою ситуацію, при якій певний нормативно-правовий акт не відповідає підзаконним нормативно-правовим актам.

Наприклад, згідно з даними Єдиного державного реєстру судових рішень слідчими органами здійснюється досудове розслідування у кримінальному провадженні за статтями 191, 211 КК України відповідно до наступної фабулі: «Посадові особи Луганської обласної державної адміністрації - обласний військово-цивільної адміністрації шляхом видання нормативно-правових актів внесли зміни в регіональну цільову програму моніторингу навколишнього середовища Луганської області на період до 2022 року, доповнивши її природоохоронним заходом «Заходи з охорони підземних вод та ліквідації джерел їх загрезнения, проведення моніторингу підземних вод». Фінансування проведення зазначеного заходу покладено на обласний бюджет, чим, всупереч положенням Водного кодексу України та Порядку здійснення державного моніторингу вод, затвердженого постановою КМУ України від 19 вересня 2018 року No 758, збільшено видатки обласного бюджету на 1 980 000 долл »(визначення Сєверодонецького міського суду Луганській області від 6 серпня 2020 року справі No 428/6302/20).

Виходячи зі змісту наведеної фабули, з урахуванням диспозиції статті 211 КК України можна констатувати, що невідповідність нормативно-правового акта певного пункту, порядку або іншому підзаконному нормативно-правовому акту не охоплюється диспозицією зазначеної статті, що, безсумнівно, призведе до виникнення правозастосовних проблем під час притягнення особи до відповідальності.

Звертаємо увагу, що зазначений пробіл в законі може бути використаний стороною захисту при спростуванні доводів сторони обвинувачення про наявність складу злочину в діях підзахисного.

Однак в результаті вивчення даних Єдиного державного реєстру судових рішень вдалося встановити, що судовими органами не було прийнято жодного вироку за статтею 211 КК України, а правоохоронними органами розслідується незначна кількість виробництв з кваліфікацією діянь за цією статтею. Серед іншого, кваліфікація діянь за фактом зменшення надходжень до бюджету або збільшення витрат бюджету здійснюється в сукупності зі статтями 364 або 191 КК України.

Наведеним фактом може бути кілька пояснень: перше - правоохоронці не вважають «доцільним» проводити розслідування за певним фактом, який підпадає під ознаки досліджуваної статті, друге - відсутній реальний нагляд за діями державних органів.

У той же час одним з найбільш резонансних кримінальних проваджень за статтею 211 КК України є провадження, яке здійснюється детективами Національного антикорупційного бюро України (НАБУ) щодо одного з колишніх міністрів інфраструктури України, який підписав наказ про зниження ставок портових зборів.

Згідно з позицією сторони звинувачення у екс-міністра виник умисел на зменшення ставок портових зборів шляхом видання нормативно-правового акту, за результатами прийняття якого ставки портових зборів були зменшені на 20%, що обумовлювало зменшення надходжень до державного бюджету.

Слід зазначити, що прийняття згаданого наказу передувало прийняття ряду рішень Кабінету Міністрів України про необхідність врегулювання ставок портових зборів.

Зокрема, 6 грудня 2017 року Кабінетом Міністрів України було прийнято постанову No 990 «Деякі питання підвищення конкурентоспроможності вітчизняних виробників та морських портів» (постанова No 990), згідно з пунктом 2 якого Мінінфраструктури спільно з іншими центральними органами виконавчої влади необхідно вжити заходів щодо зниження ставок портових зборів з 1 січня 2018 року.

Надалі на виконання постанови No 990 і був прийнятий наказ, який був додатково погоджений розпорядженням КМУ.

Тобто рішення про зменшення ставок портових зборів було прийнято урядом як колегіальним органом за результатами голосування, що має виключати наявність відповідного умислу у конкретної посадової особи.

Зазначене свідчить про те, що криміналізація досліджуваного діяння є невиправданою і призводить до перенасиченості кримінального закону заборонами, які не відповідають рівню і тенденціям суспільного розвитку, а значить, суперечить принципу так званої кримінально-політичної адекватності криміналізації.

У контексті викладеного слід зазначити, що навіть якщо посадова особа прийняла нормативно-правовий акт, який передбачає зменшення надходжень до бюджету або збільшення витрат всупереч закону, прокурор в порядку здійснення представництва інтересів держави може оскаржити в суді зазначений акт з метою його скасування.

Переконаний, що наведений механізм має набагато більший потенціал для ефективного врегулювання зазначеної проблеми.

Невиправдана суворість

Слід сказати, що криміналізація будь-якого суспільно небезпечного діяння може супроводжуватися негативними соціальними наслідками, а тому повинна являти собою крайній захід, строгий спосіб охорони тих чи інших відносин, які існують в суспільстві. У зв'язку з цим криміналізація діяння виправдана тільки в разі її соціальної необхідності, якщо позитивний соціальний ефект застосування кримінально-правової норми є більш значним, ніж негативні соціальні наслідки криміналізації.

Підводячи підсумки вищевикладеного, необхідно відзначити, що криміналізація діяння, передбаченого статтею 211 КК України, є недоцільною і невиправданою, оскільки не відповідає принципу кримінально-політичної адекватності криміналізації і призводить тільки до перенасиченості кримінального закону непотрібними, недієвими і неефективними правовими нормами.