Бюро економічної безпеки України: тиск на бізнес чи правоохоронна аналітика?

25.03.2021 року набрав чинності Закон України № 1150-IX «Про Бюро економічної безпеки України». Закон передбачає створення однойменного центрального органу виконавчої влади, на який покладатимуться завдання щодо протидії правопорушенням, які посягають на функціонування економіки держави.

Як вбачається з пояснювальної записки до вже прийнятого Закону, причинами його прийняття було:

по-перше, розпорошеність правоохоронних повноважень щодо економічних правопорушень між Службою безпеки України, Національною поліцією та податковою міліцією і значна неефективність роботи останньої;

по-друге, створення єдиного державного органу, відповідального за боротьбу з економічними злочинами, та уникнення дублювання відповідних функцій у різних правоохоронних органах є вимогою Міжнародного валютного фонду, реалізацію якої Україна офіційно підтвердила в останньому Меморандумі про економічну та фінансову політику.

Таким чином, на думку законодавця, створення Бюро економічної безпеки України (далі також – БЕБ, Бюро) покликано вирішити зазначені проблеми.

Розглядаючи ці проблеми більш конкретно, слід звернути увагу, що за даними соціального опитування, проведеного Державною фіскальною службою України 45,7 % опитаних повністю не довіряють податковій міліції, а 54,6% - вважають, що остання не здатна змінити філософію своєї роботи та не заважати працювати «білому» бізнесу й зосередитись на протидії «тіньовикам».

При цьому, з опитаних осіб, які мали справу та стикалися з податковою міліцією, 39,3 % скаржились на некомпетентність її особового складу, а 45,4% - на упереджене ставлення службовців податкової міліції.

Дана статистика підтверджує загальновідомі факти, що основними проблемами функціонування наявних правоохоронних органів у сфері економіки та фінансів, зокрема податкової міліції, є зловживання їх працівниками своїми службовими повноваженнями, тиск на бізнес, безпідставні силові обшуки та вилучення майна підприємств (так звані «маски-шоу») тощо.

Тому пріоритетно, саме вирішення цих проблем очікують від БЕБ громадськість, бізнесмени та приватні підприємці.

Аналізуючи в контексті даної проблеми положення Закону № 1150-IX можна виділити два основних, запропонованих законодавцем, шляхи їх вирішення — нові функціональні повноваження новоствореного органу та неупередженість в організації його діяльності.

Щодо першого – законодавець намагається вирішити проблему зловживань правоохоронців шляхом зміни концепції роботи самого правоохоронного органу в економічній сфері, яким відтепер має стати Бюро.

До цього часу завданнями податкової міліції (як основного правоохоронного органу у сфері економічних правопорушень) були:

• запобігання кримінальним та іншим правопорушенням у сфері оподаткування та бюджетній сфері, їх розкриття, розслідування та провадження у справах про адміністративні правопорушення;
• розшук осіб, які переховуються від слідства та суду за кримінальні та інші правопорушення у сфері оподаткування та бюджетній сфері; та
• забезпечення безпеки діяльності працівників контролюючих органів, захисту їх від протиправних посягань, пов’язаних з виконанням службових обов’язків (пункт 348.2. ст. 348 Податкового кодексу України).

Таким чином, створена в середині 90-х років податкова міліція функціонувала виключно як силовий слідчий орган в самому класичному його розумінні.

Проте, на тлі широкого розвитку ринкової економіки та за умов надзвичайно жорсткої конкуренції на більшості вітчизняних ринків товарів та послуг, зрозумілим є те, що старі методи роботи податкової міліції вже не є виправданими та завдають більше шкоди бізнесу, аніж користі для держави.

У свою чергу, Законом «Про Бюро економічної безпеки України» введено поняття аналіз ризиків, що визначається як інформаційно-аналітична діяльність щодо оцінки загроз економічній безпеці, ступеня її вразливості та рівня негативного впливу на неї.

Поряд із цим, за змістом положень ст. 4 Закону № 1150-IX більшість завдань БЕБ полягають в оцінювання ризиків і загроз економічній безпеці держави, напрацювання способів їх мінімізації та усунення, надання пропозицій щодо внесення змін до нормативно-правових актів з питань усунення передумов створення схем протиправної діяльності у сфері економіки, складання аналітичних висновків і рекомендацій для державних органів з метою підвищення ефективності прийняття ними управлінських рішень щодо регулювання відносин у сфері економіки.

Виконання перелічених завдань БЕБ здійснює шляхом проведення інформаційно-пошукової та інформаційно-аналітичної роботи, дослідженням інформації  з автоматизованих інформаційних і довідкових систем, реєстрів, банків (баз) даних органів державної влади, органів місцевого самоврядування.

Результатом такої діяльності є створення єдиної інформаційної системи Бюро економічної безпеки України, яка міститиме всю необхідну для гарантування економічної безпеки держави інформацію.

Більш того, ч. 1 ст. 12 Закону № 1150-IX закріплено, що Бюро економічної безпеки України у своїй аналітичній діяльності застосовує ризик-орієнтований підхід, який полягає у виявленні, оцінюванні та визначенні ризиків вчинення кримінальних правопорушень у сфері економіки, а також вжиття відповідних заходів щодо управління ризиками у спосіб та в обсязі, що забезпечують мінімізацію таких ризиків залежно від їх рівня.

З наведеного вбачається, що основою діяльності та однією з ключових функцій БЕБ є аналітична діяльність щодо наявних та потенційних загроз в бюджетній, податковій, митній, грошово-кредитній або інвестиційній сфері держави, що, виходячи зі змісту закону, складає першооснову боротьби з економічно-фінансовими правопорушеннями.

Звичайно, БЕБ, в однаковій мірі з аналітикою, здійснює і оперативно-розшукову діяльність та досудове розслідування у межах передбаченої законом підслідності та наділене відповідними силовими повноваженнями.

Однак, на противагу податковій міліції чи органів Національної поліції, слідча функція БЕБ є більш другорядною та фактично випливає з наслідків її аналітичної діяльності.

Вказане дає підстави сподіватися, що новостворений орган, для прикладу, не буде відкривати фактове кримінальне провадження, в рамках якого проводитиме обшук, вилучатиме та арештовуватиме майно підприємства, лише з метою перевірки того, чи є таке підприємство фіктивним. Натомість, перевірка подібних обставин здійснюватиметься відповідними аналітичними підрозділами Бюро шляхом моніторингу поточної господарської діяльності юридичної особи.

Таким чином, можна прослідкувати, що аналітична робота БЕБ цілком може стати свого роду запобіжником проти безпідставного тиску правоохоронців на бізнес.

Вказане, безумовно, є перевагою нового органу перед старими методами податкової міліції.

Окремо слід звернути увагу, що Закон «Про Бюро економічної безпеки України» не вносить жодних змін до Кримінального процесуального кодексу України. Це означає, що підслідність БЕБ на сьогодні законодавчо не є визначеною.

Вказане свідчить про відсутність в законодавця комплексного та системного підходу щодо створення Бюро, що цілком вірогідно може негативно впливати на своєчасний початок його роботи.

Разом з тим, Верховною Радою України 03.02.2021 року було прийнято в першому читанні проект Закону №3959-1 «Про внесення змін до адміністративного та кримінального законодавства щодо запровадження діяльності Бюро економічної безпеки України», який все ж покликаний в найближчому майбутньому врегулювати дане питання.

Законопроектом передбачено, що до підслідності детективів БЕБ відноситимуться кримінальні правопорушення, передбачені статтями 199, 204, 205¹, 206, 212, 212¹, 218¹, 219, 220¹, 220², 222, 222¹, 222², 223¹, 223², 224, 229, 231, 232, 232¹, 232², 233 Кримінального кодексу України, тобто майже всі наявні кримінальні правопорушення у сфері господарської діяльності, серед яких, зокрема, ухилення від сплати податків, доведення до банкрутства, шахрайство з фінансовими ресурсами, маніпуляції на фондовому ринку тощо.

Наразі наведені кримінальні правопорушення віднесені до підслідності органів, що здійснюють контроль за додержанням податкового законодавства (податкова міліція у складі ДФС України) та слідчих Національної поліції.

Додатково варто звернути увагу, що законопроектом №3959-1 пропонується внести до Кримінального кодексу України статтю 222², якою окремо передбачатиметься кримінальна відповідальність за шахрайство з податком на додану вартість як «розкрадання або незаконне заволодіння бюджетними коштами шляхом отримання бюджетного відшкодування, а так само подання заяви про повернення суми бюджетного відшкодування, вчинені шляхом подання завідомо неправдивих відомостей, в тому числі в результаті використання завідомо підробленого документа». Як зазначено вище, дане кримінальне правопорушення також розслідуватиме БЕБ.

Також, за умови непідслідності Національному антикорупційному бюро України, детективи БЕБ уповноважені будуть здійснювати досудове розслідування кримінальних правопорушень, передбачених статтями 206² (протиправне заволодіння майном підприємства установи, організації), 210 (нецільове використання бюджетних коштів), 211 (видання нормативно-правових актів, що зменшують надходження бюджету або збільшують витрати бюджету всупереч закону) КК України.

В контексті підслідності варте уваги також те, що Законом «Про Бюро економічної безпеки України» передбачено, що підслідні БЕБ кримінальні провадження, досудове розслідування яких розпочато раніше іншими слідчими органами, - підлягають передачі БЕБ після його створення.

Повертаючись до описаної вище концепції аналітичного Бюро, можна ствердно казати, що ані вона, ані прийнятий для її реалізації закон самі по собі не можуть гарантувати успіху та, зокрема, поставити крапку «маскам-шоу» та зловживанням слідчих.

Тут, в першу чергу, все залежить від організації діяльності БЕБ в частині добору кадрів для посад, передусім детективів Бюро.

З цього приводу слід зазначити, що Закон № 1150-IX передбачає прийняття на службу в БЕБ виключно на конкурсній основі в добровільному порядку, при цьому кандидати на посади, що передбачають спеціальні звання Бюро економічної безпеки України, повинні будуть проходити психофізіологічне опитування із застосуванням поліграфа.

Конкретні кваліфікаційні вимоги для кандидатів на службу в БЕБ визначатиме саме Бюро, тому в цьому плані поки коментувати нічого.

В будь-якому випадку, автоматичного переведення кадрів до БЕБ з податкової міліції, СБУ чи поліції Закон не передбачає, відбір — лише за результатами конкурсу, що, однозначно, є позитивним моментом.

Звичайно ж це не виключає, що колишні працівники ліквідованих Законом правоохоронних відомств потраплять на службу в Бюро. Однак їх надійність, професійність та відповідність критеріям посади має жорстко оцінюватись конкурсною комісією.

У даному контексті свого роду гарантією для доброчесного та неупередженого відбору працівників БЕБ є контроль з боку Міжнародного валютного фонду, оскільки в Меморандумі про економічну та фінансову політику від 02.06.2020 року Україна пообіцяла останньому для цілей їх співпраці, що «…Закон встановить чіткі правила щодо відбору керівництва, внутрішнього прийняття рішень та нагляду для забезпечення операційної незалежності та належного нагляду й підзвітності. Керівник органу призначатиметься шляхом відкритого конкурсу».

Окремо, неупередженість БЕБ в частині її слідчо-оперативних функцій забезпечуватиметься встановленим посадовим окладом осіб, які мають спеціальні звання (детективів), що не може становити менше 20 розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб (наразі складає понад 45 000 грн.).

Щодо керівництва БЕБ, Директор Бюро економічної безпеки України призначатиметься на посаду Кабінетом Міністрів України за поданням Прем’єр-міністра України за пропозицією комісії з проведення конкурсу, до складу якої входять 3 особи від Ради національної безпеки і оборони, 3 — від Верховної ради України та 3 - від Кабінету Міністрів України. Строк повноважень Директора БЕБ становить 3 роки.

ЗМІ та громадськість критикують такий порядок призначення керівника Бюро, пов'язуючи це з можливою політичною заінтересованістю процесу відбору.

Негативним в цьому плані є також те, що пунктом 10 ч. 5 ст. 16 Закону як однією з підстав звільнення Директора Бюро з посади передбачено визнання Кабінетом Міністрів України роботи Бюро економічної безпеки України незадовільною за результатами звіту Директора Бюро економічної безпеки України із зазначенням причин та підстав такого рішення.

Вказане можна також віднести до недоліків Закону, оскільки зазначений в наведених нормативних положеннях критерій «незадовільності» роботи БЕБ є суто оціночним поняттям та повністю покладається на дискрецію Кабінету Міністрів України. Це може використовуватись як формальна підстава та нести потенційні ризики звільнення Директорів Бюро з політичних мотивів, а також у випадку зміни складу уряду для призначення «свого» кандидата.

Останнім актуальним питанням нового Закону є його реалізація: коли та як Бюро має запрацювати.

Пунктом 9 Розділу VI Прикінцевих та перехідних положень Закону № 1150-IX визначено, що Бюро економічної безпеки України розпочинає свою діяльність не пізніше шести місяців з дня набрання чинності цим Законом.

За змістом Закону № 1150-IX першочерговими етапами запуску Бюро повинно бути формування конкурсної комісії з призначення Директора Бюро економічної безпеки України, утворення самого Бюро та його територіальних управлінь.

При цьому, у двомісячний строк з дня на браття чинності Законом передбачається вжиття заходів щодо формування Ради громадського контролю при Бюро економічної безпеки України

Не пізніше трьох місяців з дня набрання чинності Законом передбачено перегляд відповідних видатків бюджету для забезпечення діяльності Бюро, проведення аудиту матеріально-технічних ресурсів, озброєння та спеціальних засобів Державної фіскальної служби України та їх передачу БЕБ, прийняття необхідних нормативно-правових актів для реалізації положень Закону.

Наступним етапом є організація та проведення відкритого конкурсу на зайняття посад у центральному апараті Бюро економічної безпеки України, що має бути виконано у чотиримісячний строк з дня набрання чинності цим Законом.

Фінальною стадією запуску Бюро, як зазначено в Законі № 1150-IX, є те, що Кабінет Міністрів України зобов’язаний не пізніше шести місяців з дня набрання чинності цим Законом забезпечити ліквідацію Державної фіскальної служби України.

Підсумовуючи, слід зазначити, що, в умовах сьогодення, створення Бюро економічної безпеки України у вигляді, запропонованому новоприйнятим Законом, навіть з урахуванням наявних та потенційних недоліків, безумовно є позитивним кроком до вдосконалення правоохоронних засобів держави у сфері ефективного запобігання та протидії ризикам її економічного благополуччя.