Альтернативне вирішення спорів
Питання оскарження рішень Національного банку України (НБУ) та Фонду гарантування вкладів фізичних осіб (ФГВФО) набуло гострої актуальності, починаючи з 2014 р., коли в Україні з огляду на суспільно-політичні події того часу відбувалося масове визнання банків неплатоспроможними. Цей процес був відомий також під назвою «банкопад» та ознаменував виведення з ринку майже 100 фінансових установ.
Цей масштабний процес спровокував лавину судових процесів довкола неплатоспроможних банків та їх активів, який умовно можна назвати «війна всіх проти всіх», оскільки спори виникли майже між усіма суб’єктами банківських відносин – вкладниками, кредиторами банків, колишніми власниками банків, державними регуляторами, які виводили банки з ринку, тощо.
Окреме місце в цій історії займають судові процеси довкола виведення з ринку найбільшого банку України – Комерційного банку «Приватбанк» (Банк). Одразу ж слід зробити застереження, що Банк власне не був виведений з ринку – за визнанням його неплатоспроможним послідувала націоналізація 100% акцій Банку.
У грудні 2016 року, змінивши власника, Банк продовжив роботу на ринку. При цьому, відносно окремої категорії клієнтів, які напередодні були визначені НБУ пов’язаними з банком особами, було реалізовано процедуру щодо примусової конвертації депозитів в акції Банку та подальший безкоштовний продаж цих акцій державі (bail-in). За твердженням самого НБУ та нового менеджменту Банку ця процедура дозволила «зекономити» державі на націоналізації найбільшої фінансової установи.
Враховуючи несправедливість та незаконність таких заходів, групою позивачів, кошти яких було конвертовано в капітал Банку, ініційовано позов про скасування зазначених заходів та повернення коштів в межах адміністративного судового провадження. Після двох позитивних судових рішень, на етапі касаційного розгляду справу було передано на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
Так, 15.06.2020 року у справі №826/20221/16 Велика Палата Верховного Суду прийняла знакову постанову, яка повністю змінила правозастосовні підходи щодо оскарження рішень НБУ та ФГВФО.
Як ми зазначали, фактичною підставою для застосування bail-in було віднесення клієнтів до «пов’язаних осіб» з Банком, що було здійснено не самим Банком, а НБУ. Відтак, предмет спору в справі №826/20221/16 передусім точився щодо незаконності рішення НБУ щодо пов’язаності осіб з Банком, та, відповідно, необґрунтованості усіх похідних процедур щодо конвертації коштів. Оскільки націоналізація Банку та bail-in були реалізовані державними органами України, провадження було ініційовано саме в адміністративних судах, які відповідають за розгляд спорів з публічними органами влади. Судами першої та апеляційної інстанції позовні вимоги було задоволено: скасовано рішення про пов’язаність щодо позивачів та, відповідно і проведену щодо них процедури «bail-in».
Разом з тим, під час розгляду даної справи судом касаційної інстанції дану справу було передано на розгляд Великої Палати Верховного Суду, яка у своїй постанові від 15.06.2020 року встановила декілька принципових позицій:
- Спір про оскарження актів зазначених публічних органів за своєю природою є приватно-правовим, а тому він підлягає розгляду в цивільному або господарському суді.
- Рішення про визнання осіб пов’язаними не підлягає судовому розгляду в суді жодної юрисдикції, оскільки воно вичерпало свою дію. Це пояснюється тим, що оскільки на момент розгляду справи і ухвалення судових рішень через націоналізацію банку склад його акціонерів був змінений, а тому позивачі вже не вважалися пов’язаними особами.
- Рішення і накази ФГВФО, якими було оформлене здійснення вказаної процедури «bail-in», не підлягають оскарженню в судовому порядку, оскільки ці акти є внутрішніми документами банку, є обов’язковими лише для працівників банку та не створюють правових наслідків для позивачів.
Варто зауважити, що ця правова позиція стосується не лише даного спору. За українським законодавством висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду, є обов’язковими для всіх суб’єктів владних повноважень та мають враховуватися іншими судами при розгляді справ. Таким чином, зазначена постанова ВП ВС повністю і для всіх змінила правила гри у спорах з державним регулятором та Фондом.
Стосовно приватно-правового характеру даного спору
Як вже зазначалося вище, фактичною підставою для застосування bail-in було віднесення позивачів рішенням НБУ до переліку «пов’язаних осіб» із Банком. Тобто, предмет даного спору був безпосередньо пов’язаний із рішенням суб’єкта владних повноважень – Національного банку України. Саме для оскарження дій та рішень суб’єктів владних повноважень та відшкодування шкоди, заподіяної внаслідок таких дій та рішень, в судовій системі України якраз і існує адміністративна юстиція.
На противагу цьому, ВП ВС у вказаній постанові прийшла до висновку, що даний спір носить суто приватно-правовий характер та пов’язаний із майновим правом позивачів на банківський вклад, відкинувши всі аргументи, що в основі цього спору лежить саме рішення суб’єкта владних повноважень. За таких обставин ВП ВС прийшла до висновку, що такі спори підлягають розгляду судами цивільної або господарської юрисдикції.
Варто заначити, що до цього існувала повністю протилежна правова позиція КАС ВС у постановах від 20.05.2018 у справі №826/20288/16 та від 04.09.2018 у справі 826/20239/16.
Наявність таких діаметрально протилежних підходів до юрисдикції даних спорів породжує правову невизначеність, яка за своєю природною є обмеженням права особи на судовий захист. Про це неодноразово вказував Європейський суд з прав людини, в тому числі й у рішеннях щодо України.
Зокрема, у рішенні від 17 січня 2013 року у справі «Мосендз проти України» (заява № 52013/08) ЄСПЛ установив, що заявник був позбавлений ефективного національного засобу юридичного захисту, гарантованого статтею 13 Конвенції, через наявність юрисдикційних конфліктів між цивільними й адміністративними судами (пункти 116, 119, 122, 125)
Крім того, у рішенні від 21 грудня 2017 року у справі «Шестопалова проти України» (заява № 55339/07) ЄСПЛ зробив висновок, що заявниця була позбавлена права на доступ до суду всупереч пункту 1 статті 6 Конвенції, оскільки національні суди надавали їй суперечливі роз'яснення щодо юрисдикції (пункти 13, 18, 24).
Більше того, до подібних висновків приходила й сама ВП ВС у постановах від 16.10.2019 у справі №752/10984/14-ц та від 21.11.2018 р. у справі 243/5078/17.
Стосовно неможливості судового оскарження рішення про пов’язаність НБУ та рішень ФГВФО
Так, ВП ВС наголошує на тому, що на момент ухвалення судом рішення у справі оскаржуване рішення про пов’язаність вичерпало свою дію, оскільки на момент розгляду справи і ухвалення судових рішень через націоналізацію банку склад його акціонерів був змінений, а тому позивачі вже не вважалися пов’язаними особами.
В такому випадку подив викликає те, що між визнанням позивачем пов’язаними особами та зміною акціонерів банку (націоналізацією) пройшло лише 8 днів. За ці 8 днів тимчасова адміністрація банку здійснила конвертацію вкладів позивачів у акції банку, чим фактично втрутилася у права позивачів. Але з позиції ВП ВС випливає, що рішення про пов’язаність могло бути скасовано в судовому порядку лише протягом 8 цих днів (до зміни складу акціонерів), коли воно ще «не вичерпало свою дію». Тут не треба пояснювати, що ухвалення рішення суду по суті справи про скасування рішення НБУ протягом 8 днів з моменту його прийняття є абсолютно нереальним не тільки для українського, але і для європейського судочинства.
Окрім цього, у постанові ВП ВС також зазначила, що й рішення і накази ФГВФО, які приймалися в ході здійснення процедури «bail-in», також не підлягають судовому оскарженню, оскільки ці акти є внутрішніми документами банку, є обов’язковими лише для працівників банку та не створюють правових наслідків для позивачів.
Варто зазначити, що такі висновки Верховного Суду вступають у певного роду колізію як з положеннями Конституції України, зокрема в світлі її тлумачення Конституційним Судом України, так і з міжнародними стандартами щодо ефективного захисту та поновлення порушених прав.
Як відомо, загальні положення про право на судовий захист гарантовані на рівні Конституції України (частини 1–2 статті 55 Конституції України — права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб) та Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (Конвенція) — стаття 6 — кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи впродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов’язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будьякого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.
З наведеного випливає, що будьяка особа, права або інтереси якої порушені діями та рішеннями НБУ, вправі оспорити такі дії та рішення в судовому порядку.
Однак, позиція Верховного Суду, викладена у постанові №826/20221/16, полягає у тому, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в широкому значенні, тобто як поняття, що стосується спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.
Слід зауважити, що на рівні Верховного Суду вперше висловлюється позиція щодо існування категорії спорів, які взагалі не підлягають судовому розгляду. Це, безумовно, є прецедентом та в подальшому матиме відповідні наслідки. Зокрема, з огляду на широту такої позиції та те, що вона висловлена саме ВП ВС, існують передумови для того, що такий підхід буде «набувати популярності» та застосовуватися не лише щодо оскарження рішень НБУ та ФГВФО, але й вийти далеко за межі такої категорії спорів.
Щодо позиції Конституційного Суду України
У свою чергу, з фундаментальною позицією виступив Конституційний Суд України в рішенні № 6р(ІІ)/2020 від 24 червня 2020 року, яке формально було ухвалено через 9 днів після складення та оголошення вступної та резолютивної частини постанови Великої Палати у справі №826/20221/16, але майже за три місяці до оголошення її повного тексту.
Конституційний Суд України у вказаному рішенні зазначив, що «…в законодавчому регулюванні слід уникати заборон або обмежень щодо реалізації кожною особою права оскаржити в суді рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, у тому числі шляхом визначення на законодавчому рівні вичерпного переліку осіб, які мають право на таке оскарження, оскільки невключення особи до цього переліку унеможливлює доведення нею в суді її переконаності в потребі захисту своїх порушених прав, свобод цими рішеннями, діями чи бездіяльністю. Саме наявність такої переконаності в кожної особи є сутнісною властивістю її права на звернення до суду щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень, а отже, необхідною передумовою здійснення цього права».
Висновок
Тобто, не зважаючи на те, що рішення НБУ про пов’язаність із банком були підставою для списання вкладів визначених у цьому рішенні осіб та їх конвертації у акції банку шляхом проведення т.зв. процедури «bail-in», яка оформлюється в тому числі вищеописаними актами ФГВФО, Велика Палата Верховного Суду вважає, що:
- такі відносини носять приватно-правовий характер;
- рішення НБУ після зміни акціонерів вичерпало свою дію і не може бути оскаржене;
- рішення Фонду також не підлягають оскарженню в судовому порядку, оскільки є внутрішніми документами банку та вичерпують свою дію після їх виконання.
Таким чином, правова позиція Верховного Суду по суті є правозастосовчим прецедентом, який створює певного роду колізії з положеннями Конституції України та Конвенції в частині стандартів щодо ефективного захисту і поновлення порушених прав. Примітно, що існує ризик розповсюдження такого підходу за межі даної категорії спорів, що створює загрозу системного обмеження прав осіб на ефективний судовий захист та поновлення порушених прав.
За таких обставин, ситуація, що склалась, потребує вирішення шляхом передачі іншої аналогічної справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду для вирішення питання про відступлення від висновку Великої Палати Верховного Суду щодо застосування норм права, викладеного у постанові від 15.06.2020 р. у справі №826/20221/16.