ДПП в енергетиці: чого чекаємо в законодавчій сфері

Державно-приватне партнерство є ефективним механізмом залучення приватних інвестицій у розвиток державного сектора. Найбільш продуктивною формою взаємодії державного та приватного партнера є концесія. Однак сьогодні в Україні реалізовані лише незначні проекти концесії, зокрема, у сфері житлово-комунальних послуг. При цьому існує велика кількість масштабних і рентабельних проектів концесії в енергетиці та інфраструктурі, які роками неможливо реалізувати. Головною проблемою державно-приватного партнерства в Україні є те, що законодавство не забезпечує баланс інтересів та відповідальність сторін проекту. В цій статті ми розглянемо переваги та проблеми наявних механізмів реалізації державно-приватного партнерства в Україні на прикладі енергетичної сфери.

Що таке державно-приватне партнерство?

Державно-приватне партнерство (ДПП) — це система вигідної взаємодії між державним та приватним партнерами шляхом об'єднання ресурсів і розподілу між ними винагороди та ризиків з метою реалізації інвестиційно вигідних проектів. Побудова ДПП здійснюється на довгостроковій основі з метою залучення інвестицій у розвиток і відновлення наявних проектів та побудови нових економічно рентабельних об'єктів.

Такий симбіоз державного та приватного партнерів сприяє вирішенню соціально-економічних проблем і покращенню інвестиційної привабливості держави-партнера. Водночас впровадження системи ДПП відкриває нові можливості для приватного бізнесу та розвитку нових ринків. Варто зазначити, що створення дієвого механізму ДПП та залучення на український ринок авторитетних інвесторів сприятиме розвитку довіри іноземних партнерів до інвестиційного клімату в Україні. На жаль, в Україні катастрофічно мало таких прикладів залучення відомих міжнародних інвесторів до державно-приватного партнерства. Це свідчить про відсутність довіри між державним та приватним партнерами.

Чим регулюється ДПП в Україні?

Сьогодні механізм ДПП регулюється низкою законів, а саме Законом України «Про державно-приватне партнерство», Законом України «Про концесії автомобільних доріг», Законом України «Про особливості оренди чи концесії об'єктів паливно-енергетичного комплексу, що перебувають у державній власності», Законом України «Про особливості передачі в оренду чи концесію об'єктів у сфері теплопостачання, тепловідведення, що перебувають у комунальній власності». Наявність такої кількості законодавчих актів ускладнює розподіл механізмів регулювання процедур.

Чинне законодавство передбачає взаємодію партнерів у формах концесії, управління майном, спільної діяльності тощо. Отже, законодавство не визначає єдиної форми ДПП, що ускладнює процедуру регуляції та реалізації проектів.

Розглянемо детальніше механізм реалізації проектів у межах Закону України «Про державно-приватне партнерство», який виглядає таким чином:

• державний партнер визначає окремі об'єкти (інфраструктура, енергетика, машинобудування, освіта та ін.), які потребують фінансування;

• проводиться аналіз ефективності проекту;

• Міністерство фінансів, Міністерство економічного розвитку і торгівлі та профільне міністерство розглядають висновки аналізу ефективності;

• у разі доцільності проекту здійснюється підготовка до конкурсу та розробка тендерної документації;

• розпочинається прийом пропозицій від інвесторів;

• відкриття пропозицій та визначення переможця;

• підписання договору.

Як вбачається з повідомлень центральних органів виконавчої влади, таким шляхом розпочалась реалізація проектів концесії державних морських портів «Ольвія» та «Херсон». Проекти передбачають залучення у розвиток морської інфраструктури понад 18 млрд грн. Технічні завдання щодо концесії портів «Ольвія» та «Херсон» були розроблені за підтримки авторитетних міжнародних консультантів з ЄБРР та IFC. Проекти пройшли погодження, наступним етапом буде оголошення конкурсу. При цьому запуск обох проектів відбувся в межах чинного Закону України «Про державно-приватне» партнерство, який ще потребує доопрацювання.

Проблеми чинного законодавства про ДПП

Першочерговим питанням, яке знижує зацікавленість інвестора щодо ДПП, є відсутність чіткого розмежування процедур ДПП та концесії, складність і довготривалість процедури укладення договору. Окрім того, законодавство не врегульовує процедуру виділення земельних ділянок для реалізації ДПП. Відсутня система управління фіскальними та фінансовими ризиками партнерів.

Часто приватні партнери не можуть забезпечити фінансування зобов'язань, які передбачені договором. Зокрема, за умовами договору концесії щодо пілотного проекту будівництва дороги Львів-Краковець приватний партнер не виконав зобов'язання з фінансування проекту, тому проект не вдалося реалізувати. Таким чином, проблемою є неможливість заміни приватного партнера у разі відсутності в останнього можливості виконати взяті на себе фінансові обов'язки.

Також незрозумілим залишається механізм визначення розміру концесійних платежів, який часто негативно впливає на рентабельність проекту для інвестора. Отже, в межах концесійного законодавства реалізація ДПП фактично є складною та довготривалою процедурою, яка не влаштовує інвесторів.

З метою вирішення цього питання за підтримки ЄБРР був розроблений довгоочікуваний для інвесторів проект Закону України «Про концесії» №8125 та прийнятий у першому читанні 03.04.2018 р. Проект закону має захистити інтереси приватного інвестора. Відповідно до положень законопроекту, концесіонер за погодженням з державним партнером може передати права на об'єкт концесії та право вимоги за концесійним договором третій особі. Окрім того, проект дозволяє концесіонеру передавати право вимоги за договором у заставу.

Водночас законопроект надає можливість виділення земельних ділянок, необхідних для реалізації довгострокової концесії. При цьому земельна ділянка надається концесіонеру в користування на умовах оренди на строк дії концесійного договору. Проект закону передбачає певні стабілізаційні положення, які захищають концесіонера від частих в Україні змін у законодавстві. До сторін договору концесії застосовується законодавство, чинне на день його укладення, окрім законодавства, що зменшує розмір податків та послаблює державний нагляд.

Також проектом встановлюється, що ініціатором підготовки пропозиції можуть бути не лише державні органи, але й приватний партнер, у тому числі нерезидент. Окрім того, проект передбачає новий вид виплат концесіонеру за готовність об'єкта. Важливим нововведенням є можливість укладення концесійного договору без проведення конкурсу — шляхом прямих переговорів.

До того ж передбачається можливість передачі вирішення спорів, які виникли під час виконання інвестиційного договору, в міжнародний комерційний або інвестиційний арбітраж, можливість ініціювання концесії потенційним концесіонером. Згідно з проектом, держава передає концесіонеру необхідні ліцензії та дозвільні документи.

Прийняття нового проекту Закону України «Про концесії» не вирішить всі проблемні питання системи ДПП в Україні, однак його прийняття сприятиме врівноваженню балансу інтересів державно-приватних партнерів.

Вітчизняна практика реалізації ДПП у сфері енергетики

Найвідомішим та найбільшим за масштабами проектом ДПП у сфері енергетики є прийнятий Кабінетом міністрів України ще у 2015 р. проект «Енергетичний міст «Україна — Європейський Союз». За інформацією Міністерства енергетики та вугільної промисловості України, в межах цього проекту передбачається здійснення експорту електроенергії з енергоблоку №2 Хмельницької АЕС за двома напрямками: через поновлення ЛЕП 750 кВ на Жешув (Польща), а також діючою лінією на ПС Альбертиша (Угорщина) після модернізації Західноукраїнської підстанції. У процесі реалізації проекту планується підвищення рівня використання та збільшення потужності ядерних енергоблоків, у тому числі Южно-Української АЕС та Запорізької АЕС.

«Енергетичний міст «Україна — Європейський Союз» є першим проектом ДДП, який передбачає інтеграцію енергетичної системи України до європейської ENTSO‑E. В межах цього проекту був створений консорціум з компаній: EDF Trading (Велика Британія), Westinghouse (Швеція), Polerergia International (Люксембург). Розрахункова вартість цього проекту становить 243, 5 млн євро в цінах 2017 р. При цьому структура фінансування проекту складає 100% фінансування за рахунок капіталу приватного партерна.

Внаслідок реалізації цього проекту планується розширити генеруючі потужності українській об'єктів ядерної енергетики та підвищення ефективності енергоблоків. Окрім того, проект сприятиме залученню довгострокових іноземних інвестицій в Україні.

Лише 18.01.2019 р. Міністерство енергетики та вугільної промисловості України прийняло рішення про проведення конкурсу з визначення приватного партнера. Проект проходив довготривалу процедуру погодження майже 4 роки, що відображає всю складність процедур погодження проекту відповідно до чинного законодавства.

Для прикладу, варто згадати менший за масштабами енергетичний проект ДПП, який вдалося реалізувати. У червні 2015 р. між територіальною громадою міста Остер Чернігівської області та корпорацією «Укратомприлад» був укладений договір про спільну діяльність з метою реконструкції окремих складових цілісного майнового комплексу системи теплопостачання, будівництва теплотраси. За даними Чернігівської обласної державної адміністрації, проект був успішно реалізований.

Отже, на прикладі виконання деяких енергетичних концесійних проектів вбачається, що процес реалізації ДПП в Україні розвивається достатньо повільно, вдається реалізувати лише деякі малозатратні проекти. Інвестиційне середовище потребує докорінних змін з метою створення більш сприятливих умов для приватних інвестицій.

Міжнародна практика ДПП

Поняття «концесія» як форма ДПП є новим для України та потребує доопрацювання, однак у міжнародній практиці вже понад століття успішно реалізуються грандіозні за своїм масштабом проекти в межах ДПП. Найпопулярнішою у світі є модель концесії Build-Own-Operate, відповідно до якої інвестор будує або реконструює об'єкт державної власності, заробляє на експлуатації та сплачує відсоток державі.

Для прикладу, слід зазначити про успішний досвід Франції у сфері ДПП. Головною характеристикою французької моделі ДДП є адаптивність її структури до змінних чинників. У проекті може брати участь держава, місцева влада та інші структури різних рівнів спільно.

На відміну від англо-американської моделі, в якій для вибору приватного партнера проводяться три окремі тендери (на проектування, будівництво та управління), у Франції існує один тендер на всі види робіт (послуг). Енергетичний сектор у Франції залишається одним з найбільших отримувачів інвестицій. Механізм ДПП використовують енергетичні компанії AREVA та EDF під час будівництва АЕС. Особливістю цих проектів є можливість зміни структури фінансування на різних стадіях проекту, що забезпечує можливість рефінансування боргу.

Варто зазначити, що у Франції існують дві форми ДПП: контрактна та інституціональна. Контрактною формою (affermages — оренда, régie intéressée — управління) є концесія, надана приватному інвестору. Інституціональна форма передбачає створення спільного підприємства за участю державного органу.

Слід навести приклад моделі французької компанії AREVA, в межах якої планувалося будівництво блоку №3 АЕС «Олкілуото» у Фінляндії. Компанія AREVA отримала перший контракт на будівництво атомного енергоблоку. Проектом передбачалося змішане фінансування. Згідно з проектом, члени консорціуму повертають свої затрати разом з прибутком під час будівництва станції, а інвестор (власник АЕС) покриває свої витрати у процесі експлуатації блоку.

За деякими оцінками, вартість проекту складала близько 10 млрд доларів. У процесі виконання проекту приватні інвестори створили спільне підприємство TVO. Проект АЕС «Олкілуото» фінансувався за рахунок корпоративних кредитів за підтримки французького державного експортно-кредитного агентства COFACE. Підтримка стала можливою, оскільки будівництво АЕС здійснював консорціум. Така форма ДПП забезпечує розподіл ризиків між державним та приватним партнерами.

Переваги досвіду Франції в реалізації проектів ДПП у сфері енергетики необхідно враховувати під час розробки цих механізмів в Україні. Французька модель ДПП передбачає захист активів від дефолту, розподіл ризиків між кредиторами та збільшення відношення кредитного капіталу до власних коштів компаній, що призводить до збільшення дохідності проекту. Таке фінансування надає можливість для мобілізації фінансів і створення інфраструктури для вироблення та транспортування електроенергії.

Шляхи вдосконалення

Отже, наявна в Україні система законодавства та стан інвестиційного середовища не сприяють розвитку і впровадженню проектів ДПП. В сучасних умовах бюджетного фінансування Україна потребує нових джерел інвестицій. З аналізу успішного міжнародного досвіду проектів ДПП випливає, що залучення авторитетних іноземних приватних партнерів збільшує рівень довіри до держави як надійного інвестиційного партнера.

Однак для впровадження системи ДПП в Україні необхідно створити умови для балансу інтересів держави та інвертора і внести відповідні зміни до законодавства, зокрема:

• потрібно розмежувати поняття ДПП і концесії та визначити взаємозалежність обсягу обов'язків концесіонера від обсягу його інвестицій;

• важливою умовою для розвитку ДПП є впровадження стандартизованих інструментів оцінки потенційних проектів;

• підлягає врегулюванню порядок повернення вкладених інвестицій у разі розірвання договору;

• необхідно створити систему управління та розподілу фіскальних і фінансових ризиків учасників;

• важливо чітко розмежувати компетенції органів державної влади;

• потребує уваги питання надання державним партнером довгострокових бюджетних зобов'язань, що сприятиме підвищенню зацікавленості потенційного інвестора;

• вдосконалення потребує процедура проведення конкурсу, адже чинне законодавство взагалі не визначає порядку ознайомлення потенційних інвесторів з проектами, що значно звужує коло зацікавлених інвесторів;

• необхідно вирішити проблему відсутності вимог до структури та змісту конкурсних пропозицій, методики оцінки пропозицій.

Враховуючи зазначене, можна зробити висновок, що довгоочікуваний проект закону «Про концесії» №8125 врегульовує низку проблемних питань, однак також потребує доопрацювання. Безперечно, прийняття цього законопроекту після внесення до нього певних змін є першочерговим пріоритетом для розвитку системи державно-приватного партнерства в Україні. Приведення концесійного законодавства у відповідність до європейських стандартів дозволить залучити в економіку України необхідні інвестиції, спрятиме скороченню безробіття та зміцнить авторитет України як надійного бізнес-партнера на міжнародних ринках.