Стимулювання банківської дисципліни чи надмірне зарегулювання: зміни до банківського законодавства в розрізі питань КАС України

Протягом останніх кількох місяців продовжується активне обговорення нового законопроекту (та його редакцій) “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення деяких механізмів регулювання банківської діяльності”.

У межах даної публікації пропонується розглянути можливі наслідки прийняття актуальної на сьогодні редакції законопроекту № 2571-Д (далі – Законопроект) в розрізі окремих новел процесуального оскарження індивідуальних актів НБУ.

Законопроект на сьогодні вже пройшов перше читання і існують реальні підстави прогнозувати його прийняття.

Серед передбачених істотних нововведень до Закону України “Про банки і банківську діяльність” Законопроект вносить досить цікаві зміни до КАС України в розрізі регламентування порядку оскарження рішення регулятора.

Новим для КАС України, в першу чергу, є введення статті 266-1, яка покликана врегулювати особливості провадження у справах щодо оскарження індивідуальних актів НБУ, ФГВФО, Мінфіну, НКЦП та ФР та рішень КМУ стосовно виведення банків з ринку.

Зі змісту частини 1 наведеної статті її правила поширюються на розгляд адміністративних справ, серед іншого, щодо законності індивідуальних актів НБУ про віднесення банку до категорії неплатоспроможного, відкликання ліцензії та ліквідації банку, законності індивідуальних актів ФГВФО про запровадження тимчасової адміністрації, початок процедури ліквідації та ін.

Власне, за змістом частини 1 статті 266-1 КАС України все виглядає логічно та зрозуміло: правила статті стосуються порядку розгляду питання законності наведених розпорядчих (індивідуальних) актів.

Натомість, частина 8 наведеної статті відразу встановлює, що визнання протиправним (незаконним) та скасування наведених індивідуальних актів (рішень) не відновлює того становища банку, яке існувало до прийняття таких рішень, не може бути підставою для визнання недійсними, нечинними, протиправними та для скасування будь-яких рішень, які були прийняті на їх основі.

Складається ситуація, що, за логікою наведеної норми, НБУ чи інший з перелічених органів може приймати незаконне рішення (в межах наділених владних повноважень), натомість особа, яка постраждала від таких рішень, позбавлена права вимагати відновлення свого порушеного права (становища), хоча і може в судовому порядку встановити факт такої незаконності та навіть скасувати відповідне рішення.

Здається, що подібна позиція законодавця не узгоджується зі змістом положень ЦК України та Конституції України.

У відповідності зі статтею 13 Конституції України держава забезпечує захист прав усіх суб’єктів права власності і господарювання, соціальну спрямованість економіки. Усі суб’єкти права власності рівні перед законом.

Принцип непорушності приватної власності закріплено в Конституції України та продубльовано в статті 321 ЦК України.

Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод (1950 р.), зокрема статтею 1 Першого протоколу до неї (1952 р.), передбачено, що кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права.

Загальною декларацією прав людини 1948 року передбачено, що кожна людина має право на ефективне поновлення в правах компетентними національними судами у випадках порушення її основних прав, наданих їй конституцією або законом.

Право на ефективний судовий захист закріплено також в статті 2 Міжнародного пакту про громадянські та політичні права 1966 року та в статті13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, згідно якої, серед іншого, передбачено, що кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

Виходячи з аналізу наведених норм та порівнюючи їх із запропонованою редакцією статті 266-1 КАС України, можна помітити прагнення законодавця нівелювати цінності інституту непорушності приватної власності в Україні (в даному випадку, в банківському секторі).

З цього приводу доречним буде згадати і окремі положення з Рішення Конституційного Суду України від 1 червня 2016 року № 2-рп/2016, де суд дійшов наступних висновків.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 92 Конституції України виключно законами України визначаються права і свободи людини, гарантії цих прав і свобод. Але, визначаючи їх, законодавець може лише розширювати, а не звужувати зміст конституційних прав і свобод та встановлювати механізми їх здійснення.

Отже, положення частини третьої статті 22 Конституції України необхідно розуміти так, що при ухваленні нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих конституційних прав і свобод людини, якщо таке звуження призводить до порушення їх сутності.

Окремої уваги заслуговує положення частини 6 статті 266-1 КАС України, в якій, серед іншого, законодавець пропонує суду при розгляді адміністративних справ, зазначених у частині 1 цієї статті, використовувати як підставу для власної оцінки та покладатися на кількісні, якісні оцінки та висновки, що були зроблені органами, рішення яких оскаржується, а саме НБУ, ФГВФО, Мінфіну, НКЦП та ФР та рішень КМУ. І тільки у випадку, якщо оскаржуване рішення прийнято з істотним порушенням встановленого порядку, та/або кількісні, якісні оцінки ґрунтуються на очевидно помилкових відомостях, та/або наявні очевидні розбіжності чи логічні протиріччя між такими показниками, та/або оскаржуване рішення прийняте за відсутності повноважень суд може відійти від встановленого в частині 6 статті 2661 КАС України порядку оцінки доказів та обставин справи.

У той же час, наведене положення не відповідає змісту частини 4 КАС України, згідно якого суд вживає визначені законом заходи, необхідні для з’ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи.

Так само, як зазначене положення суперечить положенням статті 90 КАС України, за яким суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об’єктивному дослідженні, а жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили.

І врешті-решт, прийняте судом рішення з дотриманням вимог наведеної статті 266-1 КАС України не буде відповідати принципу законності та обґрунтованості судового рішення, яке, згідно статті 242 КАС України, є обґрунтованим виключно тоді, якщо ухвалене судом на підставі повно і всебічно з’ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

На фоні запропонованих змін виглядає і абсолютно природнім бажання законодавця, всупереч прийнятих в адміністративному судочинстві принципів, покласти тягар доведення шкоди, заподіяної протиправними (незаконними) індивідуальними актами переліченими вище органами, на позивача.

З наведеного аналізу Законопроекту можливо дійти лише одного висновку, що НБУ, як державний регулятор, встановлює панівне положення над підконтрольними банківськими установами та пов’язаними особами. Фактично, доведення неправомірності (чи відвертої незаконності) дій регулятора не породжує жодних наслідків, крім як сумнівної можливості стягнення збитків на користь зацікавлених осіб після проходження встановлених цим же регулятором правил доведення факту і розміру завдання таких збитків.

Чи зможе такий Законопроект покращити банківську дисципліну в країні – питання відкрите, так само як і відкрите питання, чи наведені зміни не призведуть до надмірної імперативності регулятора банківського сектору в Україні.